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征收估价报告中几个问题的探讨
发布时间:2013-12-30 点击率:2342

征收估价报告中几个问题的探讨

柯  复

2011年1月21日国务院第590号令颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,2011年6月3日住房和城乡建设部发布了《国有土地上房屋征收评估办法》(建房[2011]77号)文件,都对征收估价报告做了相应的规定。虽然上述两个文件对征收估价行为及征收估价报告的主要原则问题作了规定,但具体撰写征收估价报告中仍有一些值得探讨的问题,本文拟就下列问题与业内人士共同探讨。

一、征收土地还是征收土地上的房屋

我国土地管理制度规定,城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。我国从1991年起每隔十年,分别由三任总理颁布了三个拆迁或征收的文件(前两个为拆迁,后一个为征收),均是规范国有土地上房屋拆迁或征收行为的文件,但都没有涉及对农民集体所有土地的拆迁或征收行为。由于城市市区的土地属于国家所有,因此拆迁或征收只涉及国家所有的土地上的房屋及建构筑物,其价值当然包括房屋建构筑物及其所占用的土地使用权价值。对于城市国有土地上进行拆迁或征收行为,不能称拆迁或征收国有土地,只能称拆迁或征收国有土地上的房屋建构筑物。这从国务院第590号令和建房[2011]77号文件的名称就可以看出。

对于集体土地,截止目前为止我国还没有一个专门针对征收集体土地及其上房屋建构筑物的文件,只有《中华人民共和国土地管理法》及《物权法》对集体土地征收的原则规定。由于集体土地属于农民集体所有,国家首先要将其征收为国家所有的国有土地并给予补偿,才能进行其他建设。因此拆迁或征收行为首先要涉及征收土地所有权。

征收估价报告撰写中,估价对象的土地属于国有土地的,估价报告只能写征收国有土地上房屋涉及的××市场价值评估,其价值当然可以包括国有土地使用权的价值。估价报告若写成征收国有土地涉及的××市场价值评估,就属于概念上的错误,因为国有土地本来就属于国家所有,国家用不着征收。估价报告也不宜写成征收土地等对土地所有权含混不清的用词。

估价对象的土地属于集体土地的,估价报告可以写征收集体土地涉及的××市场价值评估,不能写成征收集体土地上房屋涉及的××市场价值评估,这样写同样是由于对集体土地所有权的认识有误。

二、征收估价报告的估价时点及估价报告的有效期

1、国有土地上房屋征收估价报告

2003年1月1日起施行的《福建省城市房屋拆迁估价技术规范》(闽建法〔2002〕142号)规定, 房屋拆迁补偿估价的估价时点为房屋拆迁许可证核发之日。延长拆迁期限的,估价时点为批准延长拆迁期限之日。即房屋拆迁许可证批准延长拆迁期限的,估价时点也可以相应延后。但住建部颁布的《国有土地上房屋征收评估办法》(建房[2011]77号)对国有土地上房屋征收估价报告的估价时点明确规定为:被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。一个征收项目只可能颁布一个征收决定公告,这就意味着一个项目国有土地上房屋征收估价报告只能有一个估价时点,不能随着征收期限的延长而改变。

征收估价报告将估价时点统一为房屋征收决定公告之日,使同一个征收项目的征收价格标准统一,这是有利的方面。但是从房屋征收决定公告之日起经过征收实施单位摸底调查、制定补偿方案、估价机构评估、征收实施单位与被征收人协商补偿等程序,少则几个月多则一、二年,随着住房价格的上涨,即使估价时点估价机构评估的被征收房屋的房地产价格与市场价格很接近,由于估价时点与被征收人领到征收补偿款存在时间差,在住房价格持续上涨的大背景下,被征收人用货币补偿的价款已经无法购买到与被征收房屋类似的房地产了,这对被征收人是不利的。

征收决定公告之日作为估价时点的规定还带来了征收估价报告的有效期问题。对于估价目的为抵押等的一般估价报告,估价报告的有效期一般设定为一年(从估价报告出具之日起计算)。目前一个征收项目拖延二三年是很正常的,有些项目甚至时间更长,征收估价报告以征收决定公告之日为估价时点,这样征收估价报告出具之日起一年有效的报告,很容易超过有效期。

目前福州市房地产估价机构对征收估价报告的有效期大致有如下两种表述。

一种是按抵押目的等一般估价报告的表述,估价报告的有效期为一年,从估价报告出具之日起计算。这样设定就意味着当征收项目时间拖得较长,超过估价报告出具之日一年后,该报告就失效。如果被征收人要申请行政复议、行政诉讼及房屋征收部门要申请人民法院强制执行时,以一份失效的估价报告为依据,显然是不合适的。如果重新出具估价报告,由于估价时点不变,一般而言估价结果也不会改变,重新出具的估价报告只是修改估价报告作业日期和出具日期的报告,这样修改的报告与原报告除估价报告作业日期和出具日期外,其他内容基本相同,再出具一份估价报告的意义不大。

另一种是参照2006年发布的《福州市城市房屋拆迁估价技术指导意见》(榕房拆[2006]345号)的规定来表述。该文件对拆迁估价报告的有效期表述如下:“房屋拆迁估价报告的有效期为房屋拆迁许可证的拆迁期限(包括延长期)”。估价机构参照该文件将征收估价报告的有效期表述为:“有效期从本报告出具之日算起,至该征收项目结束之日。”这样表述可以避免由于估价报告有效期超过而重新出具几乎一样(除报告作业日期和出具日期不同外)的估价报告的尴尬,但直接将拆迁估价报告的文件引用到征收估价报告中来,似乎又觉得依据不太足。

笔者建议,省、市相关部门能够出台针对征收估价报告的具体规定,使估价机构能够有所依据,避免进入司法程序时,由于依据不足给估价机构带来的麻烦。

2、集体土地征收估价报告

前面已经提到,我国集体土地征收的具体文件目前尚未出台,规范集体土地估价报告的文件更不可能出台。按照我国现行体制,国有土地上房屋征收的职能部门是住房和城乡建设部,而集体土地征收的职能部门是国土资源部。将住房和城乡建设部制定的《国有土地上房屋征收评估办法》的规定全部搬到应由国土资源部制定文件规范的集体土地征收估价报告中来,法理上是讲不通的。集体土地征收估价报告的估价时点可以不照搬《国有土地上房屋征收评估办法》上规定的征收决定公告之日。虽然国土资源部目前没有做出规定,但2012年7月31日《福州市人民政府办公厅转发市国土资源局 市住房保障和房产管理局关于福州市城区集体土地征收房屋补偿的补充意见的通知》(榕政办[2012]177号)就规定了:“估价时点为房屋征收部门公布征收房屋补偿方案之日”,而不是将估价时点规定成征收集体土地公告发布之日。集体土地征收房屋补偿方案之日在征收公告之日的后面。福州市城区集体土地征收估价报告的估价时点应按榕政办[2012]177号文件规定的公布征收房屋补偿方案之日来确定。有些项目公布征收房屋补偿方案之后又公布了补充的补偿方案,补充的补偿方案只是对原公布的补偿方案未明确的部分进行补充,笔者认为估价时点还是以第一次公布征收房屋补偿方案之日,而不以补充的补偿方案公布之日。因为大部分项目并没有补充的补偿方案,而且有些被征收人的补偿未遇到需补充的事项,已经完成补偿,若再将估价时点修改成以补充的补偿方案公布之日,就会增加不必要的工作量。以第一次公布征收房屋补偿方案之日作为估价时点,能够统一该项目所有被征收报告的估价时点。

集体土地征收估价报告的有效期目前没有明确规定,笔者期待国土资源部尽快出台集体土地征收的相关法规,并同样建议相关部门能够出台针对集体土地征收估价报告的具体规定。

3、资产评估行业征收评估报告

我国目前评估行业主要分别由政府的三个部门——财政部、住房和城乡建设部及国土资源部负责管理,住房和城乡建设部制定的《国有土地上房屋征收评估办法》中的规定同样不能用来规范财政部管理下的资产评估报告。福州市财政投资评审中心要求涉及征收的资产评估报告的评估基准日,就不是按照住房和城乡建设部制定的《国有土地上房屋征收评估办法》中规定的以征收决定公告之日为评估基准日,而一般是以初次现场查勘之日作为评估基准日。

资产评估报告的有效期一般规定从评估基准日起一年,这样涉及征收的资产评估报告就更容易超过有效期。笔者同样期待相关部门出台具体的规定。

三、建议集体土地征收估价报告应增加相应说明

2004年修改通过的《中华人民共和国土地管理法》指出:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”1998年12月27日国务院令第256号发布《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条指出:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”土地补偿费归农村集体经济组织所有后,能将其中多少比例分配给集体土地使用者,各地有不同的规定。

福建省第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议于1999年10月22日通过的《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条指出:“土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位。但被征用的属农民承包经营的土地或者自留地,集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的,应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民;……。”

现在农村集体土地基本上都由农民承包,按照上面的规定,被征地农民(被征收集体土地的使用者)可以获得不少于百分之七十的土地补偿费。不少于百分之七十,就可能是百分之七十、百分之八十、百分之九十,甚至是百分之百的土地补偿费。

对于征收集体农用地的政府来说,应当支付全额的农用地征地费(包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等),对于征收集体建设用地的政府来说除应当支付全额的农用地征地费外,还应当支付从集体农用地开发成集体建设用地的土地开发费、税费(耕地占用税、耕地开垦费)、利息、利润和土地增值收益,是合情合理的。对于集体土地使用者来说,安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,从集体农用地开发成集体建设用地的开发费用等可以归集体土地使用者。但是对于土地补偿费,土地使用者是否能享受得到,或能享受多少比例还是个未知数。

征收集体土地估价报告给出的价值是政府应付出的金额,不是集体土地经营管理单位或集体土地使用者某一方可以获得的补偿款。至于该补偿款多少比例归村集体土地经营管理单位,多少比例归集体土地使用者,不是估价报告应当解决的问题。但为了避免被征收人不必要的误解,建议征收集体土地的估价报告中增加相应的说明。例如,可以在价值类型的价值内涵中、估价结果的说明中、权益状况描述与分析中增加如下说明:评估价值中包含了全额集体农用地征地费以及由集体农用地开发成集体建设用地的土地开发费、税费、利息、利润、土地增值收益等。在估价的假设与限制条件中增加如下说明:估价结果已包含了全额集体农用地征地费以及由集体农用地开发成集体建设用地的土地开发费、税费、利息、利润、土地增值收益等,其中全额的土地补偿费在集体土地经营管理单位与村民(集体土地使用者)之间如何分配,由估价报告使用者自行计算。

以上观点是否正确,盼业内人士批评指正。

(作者单位:福建建友资产评估土地房地产估价有限责任公司)

说明:本文登载于福建省房地产业协会主办的2013年第6期《八闽房地》

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